文章来源:严汣霖|短史记(ID: tengxun_lishi)
近年流传这样一种说法:“英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪腐,是大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门。”①
“唯一没有贪污腐败”这样的说法,自然是一种夸张的修辞。不过,自1860年代至民国成立,海关确实长期对外维持着一种廉洁的形象。
聘用洋人来管理海关,无疑冒着损害中国主权的大风险。这大权,是清廷当年为筹集赔款主动交出(清廷对关税主权缺乏概念)。交出的原因很复杂,其中也包括对清廉的期待。具体执行此事的总理衙门大臣文祥,曾对英国代表威妥玛如此说道:
“中国人不行,因为显然他们都不按照实征数目呈报。”
他还拿上海道台薛焕举例,指责他“近三年来根本没有报过一篇(上海海关的)账”。②
文祥的指责不是虚言。在聘用洋人管理海关之前,关税是“承包”给地方的,地方只管缴足中央的定额,定额之外横征暴敛的数额,从来无人知晓。时人估计,中央拿到的定额,不到地方实际横征暴敛总额的十分之一。洋人入主海关之后,降低了税率,砍掉了大量不合理税目,关税收入却跃居中央财政收入的第二位。1910年的年税收值总额高达3450余万两海关银,而在1861年,这个数字只有区区500万两。收入的激增,与机构的廉洁化有极大关系。
图:执掌晚清海关的英国人罗伯特.赫德
洋人执掌海关后,对华人员工多有歧视。比如,以洋员垄断管理层,同职级洋员薪资远高于华员,洋员职级晋升速度比华员快很多……1900年后,民族主义在中国兴起,上述歧视政策,屡遭舆论批评,海关内部华员也多次发起有组织的抗争。
但在清廉这个问题上,外部舆论和内部华员,却始终不吝赞叹之词。比如,1933年《申报月刊》刊文抨击海关歧视华员,却也承认:“海关为客卿管理之最大成绩,即税收确实奉公,人员廉洁自持,几鲜营私舞弊之恶习。”③
受歧视的华员,也留有多种口述回忆资料。这些资料显示,他们“(虽然)经历了自主前后的海关,却对外人代管并无恶感,并一致认为海关优良制度的建立,系因吸收了各国精华。……同时这些早一两代的人士,常撇开行政权的归属不谈,从效率和纪律着眼,认为洋人掌权的时代,优于国人当家。”④
海关档案也是一个佐证。据统计,自1854年至1870年,内班职员181名,有81人因考核不合格而去职,其中涉及贪腐者,仅1人而已。⑤
也就是说,自晚清到民国,洋人管理下的中国海关,在廉洁方面确实有着很好的口碑。
这种廉洁口碑,是由英国人赫德(Robert·Hart),在担任海关总税务司的半个多世纪(1861-1908)里实现的。
赫德维系中国海关廉洁的办法并不复杂。说白了不过两条:(1)独立的监督机制;(2)人性化的薪酬福利体系。
独立的监督机制,包含了如下内容:
(1)架构上,海关独立于清廷其他部门,与腐败的清廷官场隔离。总税务司赫德向清帝国高层直接汇报,海关内部只听赫德之命。各海关的主要管理职位不用华人,其中一个重要理由,就是洋人不怕中国地方官的干预和施压。
(2)海关内部,引入了独立的监察制度。赫德抛弃了传统的中式记帐法,引入了英国当时最先进的会计、审计、统计制度,这套制度,当时在英国也刚刚实行了10年左右。这个制度引进来之后,在海关内部做假账,就变得很困难了。
(3)海关外部,存在独立的“监督力量”。清廷的权力部门(包括中央朝廷与各省督抚)与列强在华使领馆(按条约,海关部分收入需用来偿还对列强的赔款),都对海关关税的收入与去向密切关注。1900年之后,民族主义兴起,民间舆论将洋人执掌中国海关视为耻辱,也时刻盯着海关有无丑闻。⑥
人性化的薪酬福利体系,包含了如下内容:
(1)引入了细致的考核制度。以年终考绩为例,各栏目分类很细,如“品行”一栏分做“才能、诚信、机敏、勤勉、服从、指挥能力、智力、干练、能否得人尊敬、性情、礼貌”等项。各海关主管调换频繁,而考绩表严禁主管留底。若有主管不如实填写,总税务司署只须参照其他主管历年的考核情形,即可发现端倪。考绩优异者将获得1-6个月不等的额外薪金。
(2)拟定了合理的职级晋升制度。海关职位级别很多。职级晋升,以资历为主要参照标准(另有两成空缺供择优提拔),与薪酬密切相关;服务到一定年限,还将获得额外的年薪。如此,员工可以清晰地预期自己的收入和职业前景。对未来拥有正向预期,可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。
(3)高薪酬和丰厚的养老金。自晚清到民国,海关职员的薪俸水平,可以说是政府机关当中最高的,至少是同级别政府职员薪俸的两倍以上。非但如此,赫德还引入了中国最早的养老金制度。这是一笔非常丰厚的报酬,与职员的操守直接挂钩,若被发现有渎职、贪污行为,将被开除,养老金一分也拿不到。这种高薪,使海关经费占到了海关税收的10%左右(同期英美各国约为4-5%)。对优质福利待遇的珍惜,也可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。⑦
赫德曾对总理衙门大臣文祥解释,自己之所以设计这样的廉洁机制,是因为他不相信中国人所说的“人性本善”。他觉得人性本恶,所以有必要提升职员贪腐的风险和成本。
此外,许多文章和著作,谈到近代中国海关的廉洁,还会提到赫德本人的操守,认为赫德起到了重要的表率作用。
其实,海关的廉洁机制,对赫德的约束力很有限。他是海关的最高权力,内部监察不到他;外部(如清廷)也没有监察他的专业能力。
所以,也存在另一种声音,对赫德及其亲信秘书金登干(James Duncan Campbell)是否清廉提出了质疑。比如,有学者发现,1878年赫德去巴黎出差和度假,委托金登干找了一栋带花园的洋房,半年租金高达5万法郎,相当于清政府驻伦敦使馆1年零7个月的房租。金登干有故意抬高房价,从中拿回扣的嫌疑;金登干在中国海关任职期间,曾违规收取佣金,且致信赫德商议“如何用公事方式花费掉”。也有资料称赫德在中国工作期间积攒了100万英镑的资产,年收入在10-17万两白银之间,已远超出了他的工资收入,“这么大的数字不贪污是挣不来的”。⑧
不过,上述质疑尚难成为定论。
金登干违规收取佣金一事,始于1875年。1877年,赫德给金登干回信表示:“我从来不赞成接受佣金的主张。……因此,我把这个问题暂时搁置起来,打算过一些时日再处理,想清楚了,再正式指示你要这样办还是那样办。”到1879年8月,赫德再次致信金登干:“关于由你从阿姆斯特朗接受的佣金数额……一齐加起来,总共4356镑6便士……这是中国政府的财产。今天我已把这宗交易向直隶总督李鸿章报告,而且寄给他一张收回4365镑6便士5先令,即等于17460上海两的支票。”这是赫德对金登干“佣金事件”的最终处理。⑨
至于赫德的年收入在10-17万两白银之间,似也属于正常。就薪俸而言,“总税务司的年薪在李泰国任内最初为12000两,后来增加一倍,每月还加给3000两津贴。以后赫德的月薪高达1000磅,在1901年约合银6700两,一年即达80400两,这远远超过了亲王俸禄。亲王的俸禄是清代宗室职官中最高的,每年也仅三、四万两。”⑩此外,由赫德留下的日记、书信可知,他还在中国、英国有不少房地产、借贷之类的投资,且收获颇丰。固定薪俸加上投资收入(此外还有清廷的赏赐),赫德的年收入达到10-17万两白银,并不是一个很离谱的数字。
其实,赫德个人是否贪腐不是关键。他治下的晚清海关,之所以能长期维持廉洁的名声,主要是制度的力量,而非赫德个人的道德感召。可惜的是,面对刷新吏治的建议,恭亲王当年的回应却是:
“如果我们有一百个赫德,我们就采纳。”⑪
注释
①参见:《大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门》,《学习时报》2010年1月4日;张宏杰,《大清王朝唯一不贪腐的衙门》,《经济观察报》2015年4月27日;等。
②(英)莱特(S.F.Wright),《中国关税沿革史》,生活·读书·新知三联书店,1958,第145页。
③沈达时,《中国海关行政之鸟瞰》,《申报月刊》,1933年,第2卷第1号。
④(台)赵淑敏,《“税专”与中国海关的人事制度》,《历史研究》1989年第2期。
⑤《海关总税务司署通令》第26号(第一辑)。见《旧中国海关总税务司署通令选编》(第一卷),第131页。
⑥孙修福、何玲,《外籍税务司制度下的中国海关人事制度的特点与弊端》,《民国档案》2002年第2期。
⑦同上。
⑧邵义,《过去的钱值多少钱:细读19世纪北京人、巴黎人、伦敦人的经济生活》,上海人民出版社,2010,第136-155页。
⑨《走进中国海关博物馆》,中国海关出版社,2012,第73-74页。此节,特别致谢历史学者洪振快先生的指正。
⑩汤象龙,《中国近代海关税收和分配统计》,中华书局,1992年,第13页。
⑪汪敬虞,《赫德与近代中西关系》,人民出版社,1987,第02页。
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